根據世界報業與新聞工作者協會在巴黎發布的“2010年世界收費日報發行量前100名排行榜”，中國有26家報紙（其中大陸25家，台灣1家）進入世界日報發行量百強行列[1]，從而成為世界上榜數最多的國家和日報總發行量最高的國家，繼續保持世界報業第一大國的地位。[2]據統計，截至2010年5月，我國共擁有1937家報紙、9851家雜志，新聞出版業直接就業人數為449.7萬人（不包含港澳台地區以及數字出版單位的就業人員）。與此不相協調的是，我國内地至今沒有一個類似報業評議會的自律性組織。在“新聞評議會”的概念範疇裡，目前隻有一個地方性的北京市網絡新聞評議會。那麼，中國内地報業的自律是如何實現的？是否需要一個報業評議會？

一、中國内地報業的自律模式

1. “公約自律”模式

新聞專業主義要求新聞媒體必須客觀公正地報道事實，并在為公衆服務的基礎上追求真理。這一内在要求，決定了新聞媒體必須加強自我約束，并建立行業規範。我國内地雖然至今沒有一部《新聞法》，卻有10部關于職業道德的行業規約。2010年8月，中國記協新聞戰線“三項學習教育”活動領導小組（下文簡稱“三教辦”）将其收入《中國新聞作者法律手冊》一書，以此作為新聞界全行業自律的規約。

比如，2009年11月修訂的《中國新聞工作者職業道德準則》中有以下自律條款：“堅決反對和抵制各種有償新聞和有償不聞行為，不利用職業之便謀取不正當利益，不利用新聞報導發洩私憤，不以任何名義索取、接受采訪報導對象或利害關系人的财物或其他利益，不向采訪報導對象提出工作以外的要求”；“維護采訪報導對象的合法權益，尊重采訪報導對象的正當要求，不揭個人隐私，不诽謗他人”。這一守則在《中國新聞工作法律手冊》中被列入“新聞行業自律規範”，說明中國記協将其視為一個“公約”性質的自律守則。

當然，單靠這類公約來約束新聞工作者的行為，實現報業自律是不現實的。因為自律公約的内容客觀上存在一定的滞後性。随着市場經濟的發展和社會各階層的利益多元化，近年來新聞界的不正之風愈演愈烈，尤其是有償新聞、虛假報導、低俗之風、不良廣告，更成為新聞界的“四大公害”。雖然有關公約一直處于動态的修改過程中，但仍不能與最新的媒介失範現象做到同步，從而使得報業從業者存在着“無約可守”的遺憾。比如，1999年12月8日中國報業協會發布的《報業自律公約》中，缺少報業經營者遵守職業道德的相關條款；2005年10月17日由中國攝影學會發布的《中國攝影工作者自律公約》，也沒有不許拍攝裸露、屍體等令人産生反感鏡頭的條款。而世界各國和我國的港台地區的媒介自律公約都有類似的規定，例如，香港記協、香港攝影記者協會等單位共同制定的《新聞從業員專業操守守則》規定：“記者在拍攝意外事件時，應顧及受害人及其家屬的感受，盡量把對他們的心理影響及傷害減到最低。”

2010年8月，獲得“人民攝影金鏡頭組委會”金獎的照片《挾屍要價》（如圖），因為暴露一具因救人犧牲的大學生屍體與表情，而遭到著名學者陳力丹、“韬奮新聞獎”獲得者儲瑞耕先生等人的質疑。但是，在《中國攝影工作者自律公約》确實找不到相關規定。由此看來，該照片雖然并不違反此一《公約》，但并不意味着作者遵守了職業道德。

單純依靠“公約自律”的模式，往往因為缺少效力而難以起到應有的作用。因此，我國的“公約自律”模式，多多少少會包含一些行政命令的因素。例如，《中國新聞工作者職業道德準則》的“附則”規定：“對本《準則》，中國記協各級會員單位要結合實際制定相應實施細則，認真組織落實；全國新聞工作者要自覺執行；各級各專業記協要積極宣傳和推動，歡迎社會各界監督。”這就使得這一自律性的公約具有了“他律”的性質。

鄭保衛教授在《新聞戰線》撰文認為：造成新聞界的公害橫行的原因是多方面的，“缺少新聞行業自律的監督與仲裁機構也是原因之一。” 他認為：“雖然新聞行業内部已制定了不少行規行約，但由于缺少監督與仲裁機構，僅靠媒介機構和新聞從業者個人的自省、自查、自糾，許多違反職業道德、侵害法人和公民合法權益的行為往往得不到有效制止。”[3]

2.“宣教運動”模式

除“公約自律”模式外，中國内地報業的自律模式還包括中國記協與中宣部、新聞出版署等相關等部門聯合發起的職業道德宣傳教育活動。

負有“推動和監督新聞工作者遵紀守法”責任的中國記協，2003年與中共中央宣傳部、廣播電影電視總局、新聞出版總署聯合發出通知，要求在新聞戰線廣泛深入地開展“三個代表”重要思想、馬克思主義新聞觀、職業精神職業道德的學習教育活動。要求新聞界通過這項活動，使各級新聞單位和廣大新聞工作者增強用“三個代表”重要思想統領新聞工作的自覺性和堅定性，增強貫徹執行黨的新聞工作方針原則的自覺性和堅定性，增強弘揚職業精神、恪守職業道德、維護隊伍形象的自覺性和堅定性。為配合這項活動實施而于2003年成立的領導小組，成員單位包括中宣部、國務院新聞辦、新聞出版總署、廣電總局、全國記協等部門。2009年4月成立的“三教辦”，機構常設在中國記協，負責推動行業自律和處理受衆對報業及其他新聞媒體的投訴，延續了中國記協1997年設立的舉報中心、自律維權處和1998年8月18日成立的“維護新聞工作者合法權益委員會”的功能。2009年成立以來至當年底，已通過電話、郵件、傳真接受投訴260件，處理200件。

1997年1月23日，由中國記協發布的《關于建立新聞工作者接受社會監督制度的公告》，規定了受理與處理受衆舉報的程序，可用圖表表示如下：

此外，新聞出版總署也有一個受理出版單位及個人違規違法活動舉報的部門。據統計，新聞出版總署2008年查處社會舉報780件，在山西霍寶幹河煤礦記者"封口費"事件中處理58人。中國記協查處社會舉報300多件。[4]

以上單位的工作雖然屬于報業自律，但總的來看屬于自上而下對報業進行管理與監督的範疇。中國記協常務副主席翟惠生認為，在職業道德方面，中國的新聞界實行的是“自律與他律相結合”的長效機制。但是，縱觀中國報業多年來走過的路程，“他律”的成分似乎多于“自律”成分，即更多地通過自上而下而非行業之間彼此促進的途徑；更多地通過行政的力量而非行業自律的力量來推動報業自律的。

2009年11月，中國記協有關負責人接受《光明日報》采訪時表示：“明年上半年，将以“三項學習教育”活動為載體，組織中央和地方新聞單位進行集中學習，開展自我檢查和評議，查找和解決在實際工作中違反職業道德的現象和問題，在全國新聞界掀起加強新聞職業道德建設的熱潮。”類似“三項學習教育”的活動，頗似西方社會的“公衆傳播運動”（Public Communication Campaign，台灣又譯“公共宣傳”或“公共宣導”）。根據美國學者Rogers 與Storey 1987年的定義，“公衆傳播運動”是利用媒體、訊息以及有組織的系列媒介活動，在某一特定時期，達成一個廣為接受的明确結論。[5] 美國學者Ronald E Rice 和 Charles K Atkin 認為，從目的來說，它是一個團體改變另一個團體的信念和行為的意圖，多用于有争論的主題，比如針對堕胎的傳播運動。[6]

“三項學習教育”的運作模式可以概括為：中國記協針對包括報業在内的新聞界突出存在的問題，綜合運用通知、規定等“他律”手段，以及采取各種媒體聯動宣傳、公布投訴電話等方法所發起的宣傳教育運動。它與西方的“公關傳播運動”的相同之處，在于都是利用媒體掀起聲勢浩大的社會運動，并且以勸服目标人群為目标。不同之處在于：西方的“公衆傳播運動”是由社會組織發起；而我國内地的這種職業道德宣傳教育運動則由官方或半官方的協會發起；西方的“公衆傳播運動”的目的，是反映大衆訴求、引起社會重視并敦促公共官員采取措施；我國内地職業道德宣教運動的目的，在于阻遏新聞界的不正之風。它所展示的是新聞宣傳管理部門所代表的大衆的訴求。鑒于以上三個方面的不同，我國内地針對行業自律方面的宣教運動，可稱為“中國式的公衆傳播運動”。

3.我國内地新聞界自律模式評價

我國内地報業在職業道德方面實行的是“自律與他律相結合”的模式，主導方式是由記者協會發起的宣教運動。這種做法的優點在于：

（1）利用官方的力量在全社會、全行業進行宣傳教育，權威性強，可以起到即時的社會效果。

（2）為了響應有關部門的要求，各媒體一般都會推出固定欄目，形成較大的社會輿論，從而使舉報與受理的結果可以獲得新聞資源的保證，并得到全社會的支持。

（3）由于是全行業的學習教育運動，對于典型的投訴案例一般都會作公開處理，有的還會提交司法部門解決，效果較好。

這種機制的缺點是：

（1） 因為這種機制是以活動為載體，而非日常的長效機制，因此常被社會上理解為“一陣風”，在活動結束或活動的高潮過後，類似新聞界“四大害”的情況常會反彈。

（2） 在這樣體制的長期作用下，報業習慣了從上到下的形式的“自律”，而不習慣真正的“自律”，不利于報業自覺的職業道德建設。

我國内地報業采取“公約自律”與“宣教運動”兩種模式，而香港采取報業評議會的模式，主要在于社會制度的不同。香港實行的是資本主義制度，主流的本土報業都屬于私人所有，不可能由政府發起社會運動來提高報界的職業道德水準；而内地實行的是社會主義制度，所有的主流報紙都歸國有，業務上則由中宣部主管。當職業道德滑坡時，中宣部和中國記協可以運用官方的力量，在全社會發起一場聲勢浩大的“宣教運動”，以起到匡正時弊之效。因為這種活動幾乎每年都有，報界已應接不暇，因此基本不會主動地提出成立一個報業評議會。

二、成立報評會的必要性及前景

早在2002年，鄭保衛教授就在《新聞戰線》撰文呼籲：“建立監督仲裁機構，強化行業自律機制”，并明确提出組建中國新聞評議會的建議與構想[7]，但是8年過去了，有關部門至今沒有任何回應。但是，從全球的經驗和實際工作來看，我國内地确有成立一個報業評議會的必要。

1. 專業的報評會在行業自律方面具有不可替代性

根據E. E. Dennis等在《大衆傳播的恒久話題》一書的觀點，美國的媒介批評在曆史上形成了三種模式，第一種就是大衆标準或社會責任式的批評。批評的主體主要包括政府官員、新聞界代表和受衆。這種形式，在英美國家的主要形式就是新聞評議會。

從全球報業評議會發展的曆史來看，報業評議會成立的宗旨，是在維護新聞自由的前提下，接受大衆的投訴，推動報業自律。這一理念來自報業的社會責任論。在“媒介商業化”浪潮的沖擊下，報紙為了吸引讀者眼球，大肆報導色、腥、煽的内容，甚至不惜侵犯個人隐私。西方報界普遍認為，如果采取自上而下的監管方式，很容易挫傷新聞自由，因此需要報業本行業間的自律。在這方面，英國報業評議會的選擇很能說明問題。

從1946年成立皇家報業評議會，1953年成立報業評議總會（TheGeneral Council of the Press），1963年易名為報業評議會（The Press Council），英國的報業評議會體制經曆了長期的探索。英國政府和民衆認為，制定法令限制新聞自由終非上策，因此更傾向于讓受衆對媒介施加壓力。這一理念促成了1991年英國“報刊投訴委員會”（即PCC）的成立。它取代了報業評議會的功能，專門處理公衆投訴。2007年，一個特别的調查委員會認為，PCC目前這種報業自律的模式應該持續下去，而沒有必要将其轉化為一個法定的團體。[8]2009年，一個專門委員會在有關“報業标準、隐私與诽謗”的報告中說：“報業的自我規範要比法定的管制可取得多，因此應予持續。”

香港的報業評議會雖然也未争取到法定的地位，但在媒介自律方面已經取得不俗的成績。據統計，報評會成立十年來，共收到了292宗公衆對報刊不滿的投訴及438次電話投訴及查詢；投訴人次超過了1900人；報評會發出的公開譴責共18次。另一方面，法律改革委員會曾兩次建議(1998年及2004年)成立官方的報業自律委員會，均不獲社會人士支持。對此，香港報評會副主席張圭陽博士認為：“報評會的存在及價值，受到社會上的肯定。至今，報評會仍然是香港唯一接受公衆對報刊投訴的非牟利民間團體。”[9]

2.成立報評會是職業道德的“沖突和解決策略”

根據辯證法的觀點，自由報業的編者與讀者之間是一對矛盾，它們常會因為利益問題而起沖突。“媒體商業化”使報業這種文化産業越來越像其他企業，更加關注新聞的可售賣性，而忽視新聞的質量和其所承載的社會責任。一些報刊常會打着“公衆需要”的旗号，侵犯報道對象的隐私；還有些報刊常常因為對發行量的一味追求，而刊登渲染色情、暴力的内容，引起讀者的反感。因此，在編輯與讀者之間，常會産生基于道德觀念和新聞理念的沖突。成立報業評議會處理公衆的投訴，則是一個編讀矛盾的“沖突和解決策略”（Conflict and Resolution Strategies，營銷學術語）。

縱觀英美的報評會發展史，處理讀者投訴的工作目标都在報評會的發展過程中得到加強。1967年，《路易斯維爾信使新聞報》（louisville Courier-Journal，又譯《路易斯維爾快遞新聞報》）在美國首家實行讀者代表制；1973年《哥倫比亞新聞學評論》帶頭支持成立了全國新聞評議會(The National News Council，又譯“全國新聞理事會、全國新聞協會”)，但在1984年被“媒體監察人”（Press Ombudsman）制度所代替。如今，美國的報業評議會制度是地方性的報評會與各報内部的“自律專員”并存，這種報業自律專員，在《華盛頓郵報》叫“媒體監察人”（Ombudsman），在《紐約時報》叫“公共編輯”（Public Editor）。此外，它在美國還有“公評人”、“報評作家”、“内部評論家”或“傳播媒介的評論家”等稱呼。

我國内地各報沒有類似美國的“媒體監察人”，也缺少專門受理讀者對報紙内容投訴的渠道。《人民日報》等報紙會在編前會上将人民網收集的反饋意見傳達給各部門的負責人，在一定程度上彌補了這個缺憾。但是，業界一般将其視為增強“報網互動”的一個例子，而非處理讀者投訴的一個渠道。因為在《人民日報》的讀者中，有相當一部分人不會同時選擇浏覽人民網。因此，報紙的網絡版或由報紙建設的網站，隻是承擔了部分接受讀者投訴的功能。

作為中共中央機關報的《人民日報》是中國報界一個極為特殊的例子，因為它是中國報業中最嚴肅、最權威的主流媒體的代表，它被讀者投訴的幾率，理論上遠遠低于屬于“大衆化報紙”的法制類、生活服務類報紙和都市報。但是，不論是何種類型的報紙，在實際運作中，都或多或少地存在着與讀者需求的沖突。

一些報紙為了解決這種沖突，往往在“讀者就是上帝”思想的引導下，喪失社會責任感，陷入被讀者支配的“尾巴主義”。當單純依靠自律公約來處理編讀矛盾不能湊效時，就需要建立一個類似報業評議會的行業性專門組織。

3.成立報業評議會有利于個人隐私保護

我國目前尚無一部《隐私權保護法》或《個人信息保護法》。在這種專門的法律空缺情況下，勢必造成媒體對個人隐私保護不力的情況。王利明教授認為：在網絡時代，隐私權又有許多新的發展。“凡是涉及個人不願為他人知道的私人的生活秘密，不管這些秘密的公開對個人造成的影響是積極的還是消極的，無論這些秘密是否具有商業價值，隻要這些秘密不屬于公共領域，不是法律和社會公共道德所必須要公開的信息，原則上都應當受到隐私權的保護。”[10]

近年來，我國報刊披露個人隐私，特别是侵犯公衆人物的私生活的案例屢見不鮮。在法律保護不力的情況下，報業評議會的介入是一個值得推薦的方式。在香港報業評議會的三項日常工作[11]中，“處理有關報刊侵犯私隐的投訴”居于首位。而我國内地目前受理新聞媒體投訴的種類，主要集中于行業的不正之風，很少涉及報刊侵犯公民隐私權的投訴。如，2009年以來，“三教辦”主要受理的是“媒體刊播虛假新聞，記者搞‘有償新聞’或‘有償不聞’，以及利用采編報道謀取其他不正當利益等違規行為”[12]。2010年3月，新聞出版總署設立投訴電話（010-65212787）時，發動群衆所舉報的“行業不正之風”，也是以上提及的“新聞公害”。[13]

鄭保衛教授認為，針對法律鞭長莫及之處，“就需要有一個能夠對新聞訴訟進行行業仲裁，并且能夠監督媒介機構和新聞從業者實行行業自律的組織機構。當新聞侵權行為涉及的當事人向其提出申訴時，這個機構可以進行調查和聽證，作出調解和仲裁，并監督涉及侵權的媒介機構和新聞從業人員作出檢讨，糾正侵權行為，挽回不良影響。新聞評議會組織就可以承擔這些職能和任務。”[14]

相對于報界缺少一個自律組織，中國的互聯網自律組織卻有長足的發展。2004年1月10日，中國互聯網協會互聯網新聞信息服務工作委員會成立了違法和不良信息舉報中心，并設立了舉報網站。該中心下設舉報工作部、監看工作部、社會工作部和綜合部4個部門。2006年 4月13日，北京網絡新聞評議會宣告成立，這是中國大陸第一個以“新聞評議會”命名的媒介批評組織，表明了北京網絡媒體對公衆投訴的重視。

建議中國記協在北京網絡評議會成功運行的基礎上，借鑒香港報業評議會的運作模式，成立報業評議會。在操作策略上，應充分考慮到當前我國報業發展的實際情況，首先成立地方性的“首都報業評議會”或“都市報業評議會”，待取得一定的經驗後，再成立一個全行業、全國性的報業評議會。

[1]陳中原：《2010年世界日報發行量前100名排行榜》，《新聞記者》2010年第9期，第12頁。.

[2]http://www.dzwww.com/rollnews/sh/201008/t20100826_6624178.htm。

[3]鄭保衛：《建立監督仲裁機構 強化行業自律機制》，《新聞戰線》 2002年第8期。

[4]翟惠生：《加強新聞隊伍建設的長效重要抓手》，http://zjjx.zjol.com.cn/05zjjx/system/2009/08/07/015732212_01.shtml

[5] Rogers, E. M., & Storey, J. D. (1987). Communication campaigns. In C. R. Berger & S.H. Chaffee (Eds.), Handbook of Communication Science (pp. 419-445).Newbury Park: Sage.

[6] Ronald E Rice & Charles K Atkin (2001). Public Communication campaigns. (pp. 5).CA: Sage.

[7]鄭保衛：《建立監督仲裁機構 強化行業自律機制》，《新聞戰線》 2002年第8期。

[8]http://www.pcc.org.uk/about/history.html

[9]張圭陽：《香港報業評議會的社會功能》：http://www.presscouncil.org.hk/ch/web_info.php?db=discussion&id=20

[10] 《王利明：隐私權的新發展》，http://www.acla.org.cn/pages/2008-4-29/s44538.html

[11] 是指“處理公衆就報刊侵犯私隐、刊登色情淫亵、不雅或煽情的内容作出的投訴”。

[12] 《廣電總局等三部門公布舉報電話嚴查虛假、有償新聞》，http://www.wenming.cn/2009-04/14/content_16251842.htm

[13] 《新聞出版總署要求禁止“有償新聞”或“有償不聞”》，http://cppcc.people.com.cn/GB/34952/11262677.html

[14]鄭保衛：《建立監督仲裁機構 強化行業自律機制》，《新聞戰線》 2002年第8期。

（作者王君超系beat365官方网站副教授，轉自《中國報業》2010年第11期）